咨詢熱線:17736920826
咨詢熱線:17736920826全域土地綜合整治15個常見問題梳理及解決思路
本站 2025/7/10 14:45:28
01全域土地綜合整治由誰主導(dǎo)、實施和參與？是否必須編制村莊規(guī)劃？是否可以對已編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃進行優(yōu)化布局調(diào)整？
答：全域土地綜合整治項目由縣級人民政府統(tǒng)籌謀劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及各行業(yè)主管部門聯(lián)合實施，其中主管部門主要涉及：發(fā)展改革局、財政局、自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、環(huán)保局、住建局、交通運輸局、水利局等部門。同時，需要農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織、企業(yè)等多元主體共同參與。
全域土地綜合整治項目不是必須要編制村莊規(guī)劃，《全域土地綜合整治實施指南（試行）》中指出：不需要編制村莊規(guī)劃的，可依據(jù)所在村莊制定的鄉(xiāng)村地區(qū)“通則式”規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃深度較為詳細的，也不需要單獨編制實用性村莊規(guī)劃。
實施方案編制是可以對應(yīng)編制規(guī)劃進行調(diào)整的，“全域整治工作的意見”（自然資發(fā)〔2024〕149號）提到實施方案應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接一致，涉及修改規(guī)劃的，應(yīng)經(jīng)法定程序批準�！比�?qū)嵤┲改稀保ㄗ匀毁Y辦發(fā)〔2024〕57號）提到實施方案需與詳細規(guī)劃或“通則式”要求銜接一致，可同步編制，確保項目依法依規(guī)實施。涉及對已批準的詳細規(guī)劃或“通則式”進行修改的，應(yīng)經(jīng)法定程序批準。
02規(guī)劃銜接存在“縫隙”，專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃脫節(jié)
表現(xiàn)1：全域土地綜合整治專項規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃編制不同步，任務(wù)不明確。表現(xiàn)2：縣級國土空間規(guī)劃對整治部署過于宏觀，缺乏可操作性指導(dǎo)。解決思路：強化規(guī)劃統(tǒng)籌：加快村莊規(guī)劃編制，將其作為整治實施前提，確保全域方案與各級規(guī)劃深度融合。
動態(tài)維護機制：建立規(guī)劃實施與動態(tài)維護聯(lián)動機制，明確任務(wù)清單和階段性目標，避免“兩張皮”現(xiàn)象。
【案例支撐】長三角地區(qū)實踐：浙江湖州通過“縣域統(tǒng)籌+鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動”模式，將4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定為生態(tài)型整治單元，整合農(nóng)用地整理資金3.2億元，實現(xiàn)耕地集中連片率提升25%18。
03政策融合不足，社會資本參與度低
表現(xiàn)1：土地權(quán)屬調(diào)整、集建地入市等政策未充分整合，缺乏統(tǒng)一政策集成平臺。表現(xiàn)2：公眾參與渠道不暢，回報路徑不清晰，社會資本觀望情緒濃厚。解決思路：搭建政策集成平臺：將土地權(quán)屬調(diào)整、生態(tài)補償?shù)日呒{入全域整治框架，探索“確權(quán)確利不確地”創(chuàng)新模式。完善激勵機制：通過指標交易、稅收優(yōu)惠等政策明確社會資本參與路徑，增強吸引力�！緮�(shù)據(jù)支撐】2024年全國土地整治資金缺口達3200億元，78%項目依賴縣級財政，社會資本占比不足12%。長三角地區(qū)社會資本參與率（25%）顯著高于中西部地區(qū)（不足8%），政策激勵差異是主因。
4、資金缺口大，依賴單一財政投入
表現(xiàn)1：宅基地拆遷、生態(tài)修復(fù)需巨額資金，但財政補貼為主，專項資金不足。表現(xiàn)2：涉農(nóng)資金整合困難，社會資本因回報周期長參與意愿低。
解決思路：
拓寬融資渠道：利用政策性金融工具（低息貸款、專項債）吸引社會資本參與。創(chuàng)新資金平衡模式：探索“指標交易+生態(tài)補償”機制，推動耕地指標、生態(tài)指標市場化交易�！景咐巍�四川成都模式：引入社會資本主導(dǎo)“整治+產(chǎn)業(yè)”項目，通過耕地占補平衡指標交易獲利2.8億元，撬動社會投資15億元，帶動村民就業(yè)率提升40%
05部門協(xié)調(diào)不足，跨領(lǐng)域協(xié)作效率低
表現(xiàn)1：自然資源、農(nóng)業(yè)、水利等部門目標差異大，協(xié)作松散。表現(xiàn)2：缺乏統(tǒng)一驗收標準，指標收益分配機制不明確。解決思路：建立聯(lián)動機制：成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組，制定統(tǒng)一實施標準，明確部門職責分工。統(tǒng)籌驗收與收益分配：由自然資源部門牽頭驗收，指標收益優(yōu)先用于項目區(qū)建設(shè)，剩余部分省級統(tǒng)籌調(diào)劑。【數(shù)據(jù)支撐】2024年監(jiān)測顯示，32%整治項目耕地表層土壤流失超5cm，生態(tài)溝渠覆蓋率低于10%的區(qū)域占67%
06生態(tài)修復(fù)與耕地保護矛盾凸顯
表現(xiàn)1：過度追求耕地數(shù)量，忽視土壤質(zhì)量提升和生態(tài)修復(fù)。表現(xiàn)1：機械化作業(yè)導(dǎo)致大型田塊過度開發(fā)，破壞農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。解決思路：質(zhì)量與生態(tài)并重：加強土壤檢測、水土資源調(diào)查，將生態(tài)修復(fù)納入整治全流程。科學(xué)規(guī)劃田塊規(guī)模：根據(jù)地形和生態(tài)承載力合理設(shè)計田塊，避免“一刀切”式大型化。【案例支撐】江西贛州經(jīng)驗：在耕地整治中保留30%生態(tài)溝渠和防護林，土壤有機質(zhì)含量從1.2%提升至2.5%，糧食產(chǎn)量增加18%
07公眾參與不足，權(quán)益保障不到位
表現(xiàn)1：農(nóng)民對整治政策理解有限，參與決策渠道缺失。表現(xiàn)2：土地權(quán)屬調(diào)整中補償機制不透明，易引發(fā)矛盾。解決思路：加強宣傳與培訓(xùn)：通過村民會議、數(shù)字化平臺普及政策，提升農(nóng)民參與意識。透明化權(quán)益保障：公開權(quán)屬調(diào)整方案，采用“協(xié)議+公示”方式確保補償公平�！緮�(shù)據(jù)支撐】2024年調(diào)查顯示，中西部地區(qū)農(nóng)民對整治政策的知曉率不足40%，補償糾紛占土地信訪量的52%
08全域土地綜合整治可以在哪些區(qū)域進行？
答：①有整治需求：當?shù)厝罕娪休^強的整治意愿；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有待改善；建設(shè)用地利用效率、節(jié)約集約程度有待提高；生態(tài)質(zhì)量、人居環(huán)境有待提升；土地要素創(chuàng)新性配置有待強化；生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局有待優(yōu)化。
②有整治條件：具有較大的空間布局優(yōu)化、耕地集中連片整治、建設(shè)用地騰挪盤活、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升等潛力；土地權(quán)屬清晰無爭議。
③有整治能力：有較強的資金保障、組織協(xié)調(diào)、基層治理能力。
綜合考慮群眾訴求、發(fā)展需要、資源稟賦、權(quán)屬現(xiàn)狀、資金保障和實施能力等，劃定基本實施單元，原則上以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元，可探索適當增加實施單元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)。實施單元超過一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，需對其必要性和可行性進行充分論證。
09如何進行全域土地綜合整治，具體的路徑和步驟是什么？
答：全域土地綜合整治實施程序一般包括省級整體部署、市級過程監(jiān)管、縣域統(tǒng)籌謀劃、實施方案編制與報批、項目管理等，流程示意圖如下。
·實施方案報批包含：縣級人民政府應(yīng)將征求意見后的實施方案逐級報省級自然資源主管部門批準。省級自然資源主管部門組織聯(lián)合審查，符合要求的予以批復(fù)。
·全域項目驗收：分為子項目驗收和項目整體驗收兩個環(huán)節(jié)，項目驗收后按要求上圖入庫，驗收要求相比其他類型項目要更嚴格。
·子項目驗收：子項目竣工后，驗收層級通常為縣級政府組織。
·項目整體驗收：通常由市級主管部門組織對項目整體驗收，報上級主管部門評估，評估不合格的限期整改。
10全域土地綜合整治需要多少資金及來源？
答：在補充調(diào)查、問題診斷、潛力評價的基礎(chǔ)上，合理確定整治規(guī)模和子項目，可采取單位面積投資標準比較、案例分析等方法，進行總投資估算，堅持實事求是、量力而行。
全域土地綜合整治項目資金來源渠道包括：①開發(fā)性金融機構(gòu)、政策性銀行資金；②政府本級財政直接投入，中央預(yù)算內(nèi)資金，涉農(nóng)整合資金；③引入社會資本；④商業(yè)銀行信貸資金；⑤地方政府專項債資金，超長期特別國債；⑥項目發(fā)展基金，獎補資金等。
11全域土地綜合整治實施方案審查要點及要求有哪些？
答：·符合規(guī)劃：是否符合國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃（含村莊規(guī)劃，下同）或鄉(xiāng)村地區(qū)“通則式”規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定。
·永久基本農(nóng)田：永久基本農(nóng)田調(diào)整規(guī)模原則上不得超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田劃定面積的5%。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的永久基本農(nóng)田調(diào)整是否符合相關(guān)政策要求等。
·耕地整治：整治區(qū)域內(nèi)新增耕地面積原則上不得少于原有耕地面積的5%。平均圖斑面積有上升、整治后的調(diào)入地塊平均坡度不大于調(diào)出地塊平均坡度。
·建設(shè)用地整理：建設(shè)用地總面積不增加，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模不突破等。
·建設(shè)用地指標：應(yīng)優(yōu)先滿足農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及新增采礦項目等用地需要，剩余面積為增減掛鉤節(jié)余指標，增減掛鉤節(jié)余指標依據(jù)國土空間規(guī)劃可在省域內(nèi)有償調(diào)劑。
·集體經(jīng)營性建設(shè)用地：可將零星、插花的小塊存量農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地，允許入市。
·生態(tài)保護修復(fù)：是否做到嚴守生態(tài)保護紅線，對集中連片開展生態(tài)修復(fù)達到一定規(guī)模和預(yù)期目標的生態(tài)保護修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)。
·負面清單：審查是否存在負面清單中的相關(guān)情形。
12全域土地綜合整治完成后，將帶來哪些長期影響或效益？
答：·呼應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略：全域土地綜合整治項目是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落實；全域土地綜合整治項目因其涵蓋內(nèi)容豐、支持范圍廣、政策力度大，同時涵蓋了可持續(xù)發(fā)展、糧食安全、改善農(nóng)村人居環(huán)境、新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、西部大開發(fā)等戰(zhàn)略。
·優(yōu)化國土空間布局：全域土地綜合整治的出發(fā)點，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元進行生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間優(yōu)化，提升空間功能和價值，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用，改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略落地。
·適應(yīng)未來發(fā)展趨勢：通過全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合治理、多措并舉，置換零散耕地和其他農(nóng)用地空間，盤活農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地和其他低效閑置地的建設(shè)用地指標，合理布局村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類用地，全面提高土地節(jié)約集約利用水平，為城市發(fā)展預(yù)留充足的發(fā)展空間。
·實現(xiàn)區(qū)域整體收入增加：全域土地綜合整治項目收入包括整治產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標和補充耕地指標收益、整治后土地流轉(zhuǎn)收益、生態(tài)產(chǎn)品參與碳匯交易收益、產(chǎn)業(yè)運營收益（自然資源開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品加工倉儲物流、休閑觀光電商農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村文化旅游、民宿住宿、鄉(xiāng)村體驗、表演、教育培訓(xùn)、研學(xué)、文創(chuàng)產(chǎn)品等）等方面。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標和補充耕地指標收益等不得直接作為貸款的還款來源。
13整治單元劃分不合理，跨區(qū)域協(xié)調(diào)難度大
表現(xiàn)1：縣級國土空間規(guī)劃對跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治區(qū)域指導(dǎo)不足，整治單元劃分未結(jié)合資源稟賦和權(quán)屬現(xiàn)狀。表現(xiàn)2：跨區(qū)域整治任務(wù)缺乏統(tǒng)一時序安排，資源分配不均導(dǎo)致實施滯后。解決思路：科學(xué)劃分整治單元：縣級政府統(tǒng)籌資源稟賦、群眾訴求和資金能力，合理劃定單元。強化時序管理：制定分階段實施計劃，明確重點區(qū)域和任務(wù)優(yōu)先級。【案例支撐】廣東佛山實踐：通過“流域+行政單元”雙維度劃分整治單元，協(xié)調(diào)3個鎮(zhèn)街同步推進，項目周期縮短30%
14鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施能力不足，技術(shù)支撐薄弱
表現(xiàn)1：鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)人才和技術(shù)手段，難以承接縣級統(tǒng)籌任務(wù)。
表現(xiàn)2：生態(tài)修復(fù)、耕地質(zhì)量監(jiān)測等技術(shù)標準不統(tǒng)一，影響整治質(zhì)量。
解決思路： 加強基層能力建設(shè)：通過技術(shù)培訓(xùn)、引入第三方機構(gòu)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)水平。統(tǒng)一技術(shù)標準：制定全域整治技術(shù)導(dǎo)則，規(guī)范生態(tài)修復(fù)、耕地質(zhì)量提升操作。
15政策聯(lián)動不足，指標交易機制不健全
表現(xiàn)1：與增減掛鉤、占補平衡等政策銜接不暢，指標交易規(guī)則模糊。表現(xiàn)2：耕地占補平衡指標跨區(qū)域交易受限，資金回籠周期長。解決思路：深化政策協(xié)同：搭建全域整治與土地制度改革聯(lián)動平臺，整合指標交易規(guī)則。激活指標市場：推動耕地、生態(tài)指標納入省級交易平臺，探索跨區(qū)域調(diào)劑和市場化定價。
更多相關(guān)信息 還可關(guān)注中鐵城際公眾號矩陣 掃一掃下方二維碼即可關(guān)注
